De unieke omgevingsvergunning,
weldra realiteit

Vanuit de ondernemerswereld en de ondernemersorganisaties wordt sinds jaren gepleit voor vlottere en snellere
procedures voor investeringsprojecten.

Zowel voor de publieke als de private investeerders wordt het steeds moeilijker om binnen een redelijke termijn belangrijke investeringsprojecten te realiseren. Vooral gemengde projecten waarbij een stedenbouwkundige vergunning en een milieuvergunning vereist is, vergen talrijke administratieve demarches en een (te) lange tijdsduur. Het probleem stelt zich dan ook vaak in een overdreven tijdsverloop tussen het tijdstip van het verkrijgen van beide vergunningen.

Snelle en eenvoudige vergunningsprocedures zijn immers een noodzaak voor ondernemingen die in Vlaanderen willen investeren en operationeel wensen te blijven. Niet alleen projecten van ondernemingen, maar ook projecten van burgers en overheden dienen een gelijkaardige procedure te genieten. Hoewel een soortgelijke vergunning reeds in Wallonië en bij onze Noorderburen bestaat, lijkt de verzuchting van de ondernemerswereld stilaan tot een einde te komen.

Op voorstel van Vlaamse Ministers van Leefmilieu en Ruimtelijke Ordening Joke Schauvlieghe en Phillippe Muyters keurde de Vlaamse Regering het Omgevingsvergunningsdecreet principieel goed op 19 april en 19 juli 2013. Dit is het logisch gevolg van de startnota van 22 juli 2011 inzake de invoering van de unieke Omgevingsvergunning. Dit decreet mag dan ook beschouwd worden als de grootste hervorming van ons vergunningsbeleid sinds 1991. De Vlaamse Regering heeft inmiddels laten weten dat ze voor het einde van de huidige legislatuur het decreet in werking wenst te laten treden.

De invoering van de Omgevingsvergunning beoogt de procedures van de milieuvergunning (of melding) en de stedenbouwkundige vergunning (of melding) in één vergunning te integreren. Tevens wilt het ontwerpdecreet de mogelijkheid bieden om het bestaande mengelmoes aan vergunningsprocedures eenvoudiger en transparanter te maken, met bijzondere aandacht voor de participatie van het publiek. Er komt dus één vergunning, één advies en één beslissing.

Sinds 1 januari 2010 bestaat er reeds in Vlaanderen een geïntegreerd vergunningsproces voor klasse 2 inrichtingen. Met het decreet zal dit geïntegreerd vergunningsproces tevens uitgebreid worden naar klasse 1 inrichtingen. Dit impliceert dat de VLAREM-lijst zal dienen te worden heringedeeld, waardoor een groot aantal inrichtingen zullen worden gedeclasseerd, hetgeen betekent dat deze onder de bevoegdheid van de gemeenten zullen vallen.

1.    Krachtlijnen van het (ontwerp)decreet

1.1 Geïntegreerde vergunningsverlening betekent substantiële tijdswinst, integrale beoordeling en voorkomt tegenstrijdige beslissingen

Het ontwerp beoogt in se een procedureel kader te scheppen voor een geïntegreerde vergunningsprocedure waarin zowel de stedenbouwkundige als milieuaspecten van een voorgenomen project beoordeeld worden volgens een geïntegreerde procedure.

De doelstelling is dat de aanvrager zijn aanvraag zal kunnen indienen bij één instantie, waarna één openbaar onderzoek en één adviesronde worden georganiseerd. In sommige gevallen zal een advies van de Omgevingscommissie vereist zijn. Dit resulteert in één vergunningsprocedure, één beoordeling en één vergunning voor zowel de stedenbouwkundige als de milieuaspecten van een voorgenomen project.

De geïntegreerde vergunningsprocedure schept een efficiëntere vergunningsverlening met een maximale synergie van de doorlopen stappen. Deze procedure moet een gebruiksvriendelijker, sneller en beter resultaat met zich meebrengen dan het bestaand systeem van afzonderlijke vergunningsprocedures.

De bestaande vergunningsprocedures voor stedenbouwkundige handelingen en verkavelingen en voor de exploitatie van ingedeelde inrichtingen in toepassing van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening  (VCRO) en het Milieuvergunningsdecreet zullen dus worden geïntegreerd in het Omgevingsdecreet. Het Decreet integreert bovendien in de nieuwe vergunningsprocedure de behandeling van het milieueffectenrapport en van het omgevingsveiligheidsrapport.

De integratie maakt het mogelijk dat ondernemers op basis van één vergunningsaanvraag, één openbaar onderzoek en één adviesronde, één vergunning bekomen die een toelating geeft om zowel de stedenbouwkundige handeling uit te voeren als een inrichting te exploiteren. Het laten vallen van verschillende procedures zal voor de realisatie van complexe projecten een substantiële tijdwinst opleveren. Bovendien zullen beperkte proceduretermijnen worden ingevoerd teneinde de tijdwinst te verzekeren. De bestaande decreten (VCRO en Milieuvergunningsdecreet) voorzien niet altijd een sanctie bij overschrijding van proceduretermijnen, wat hier wel het geval zal zijn. Zo zal verzuim om tijdig advies uit te brengen worden gesanctioneerd met een gunstig advies. Uit vergelijking met andere landen blijkt dat Vlaanderen met het decreet haar “time-to-permit”, i.e. de periode tussen de aanvraag en de uiteindelijke beslissing, aanzienlijk verbetert.

Een geïntegreerde vergunningsverlening omvat een volwaardige beoordeling  van zowel de stedenbouwkundige als de milieuaspecten verbonden aan de realisatie van een project. Aspecten die inhoudelijk samenhangen zullen efficiënter worden behandeld, wat leidt tot kwalitatief betere beslissingen voor de ondernemer-aanvrager. Op die manier zullen tegenstrijdige beslissingen worden vermeden.

Bovendien zal de geïntegreerde vergunningsprocedure eindelijk een einde stellen aan de juridische problemen ingevolge de koppeling van de stedenbouwkundige vergunning en de milieuvergunning (art. 4.5.1. VCRO en art. 5 § 1 Milieuvergunningsdecreet) dat de uitvoering van beide vergunningen van elkaar afhankelijk maakt.

1.2 Beperking van procedures en gecoördineerde vergunning

Het Omgevingsvergunningsdecreet reduceert het aantal vergunningsprocedures tot twee, in tegenstelling tot het VCRO, het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM die een vergunningverlening op basis van meerdere onderscheiden procedures vereisen.

Aldus worden er twee procedures ingevoerd, die bijdragen tot een verhoogde transparantie van de regelgeving:

- een gewone procedure, waarin een openbaar onderzoek gevoerd wordt, met een beslissingstermijn van 105 dagen;
- een vereenvoudigde procedure (i.e. zonder openbaar onderzoek) met een beslissingstermijn van 60 dagen.

Tevens bevat het decreet een meldingsprocedure voor de louter meldingsplichtige projecten.

Het decreet voert de gecoördineerde omgevingsvergunning in voor ingedeelde inrichtingen of activiteiten. Hierdoor heeft de begunstigde van de vergunning steeds één vergunning waaruit de actuele vergunningssituatie voor de exploitatie van ingedeelde inrichting of activiteit blijkt.

1.3 Omgevingsvergunning van onbepaalde duur levert een economisch voordeel op en biedt grotere rechtszekerheid

De omgevingsvergunning zal voor een onbepaalde duur (m.a.w.‘permanent’) worden toegekend. Het decreet somt evenwel op limitatieve wijze de gevallen op wanneer deze slechts tijdelijk zal worden toegekend. Hierdoor zal de kostprijs, dat gemakkelijk tot 4.000,00 EUR kan oplopen, voor het samenstellen en het indienen van een vergunningsaanvraag vervallen met de invoering van de permanente omgevingsvergunning.

Dankzij de onbepaalde duur van de omgevingsvergunning, moet de vergunninghouder of exploitant niet voortdurend rekening meer houden met de eindigheid van zijn vergunning wanneer hij investeringen wenst uit te voeren in zijn bedrijf.

Het ontwerpdecreet voorziet in een overgangsregeling dat stelt dat milieuvergunningen die vanaf 10 september 2002 verleend zijn voor een periode van 20 jaar, geacht worden te zijn verleend voor een onbepaalde duur.

1.4 Waarborgen voor bescherming van de mens en milieu en participatie van de burgers door middel van flankerende maatregelen

De introductie van een permanente omgevingsvergunning door afschaffing van hervergunningsprocedure houdt niet in dat er een afbreuk zou worden gedaan aan de bescherming van de mens en het leefmilieu. Ook de inspraak van de bevolking blijft gewaarborgd. Om dit te garanderen werd er voorzien dat de invoering van een permanente vergunning gepaard zal gaan met een aantal zogenaamde “flankerende maatregelen”.

Het ontwerpdecreet voorziet in verschillende evaluaties aan dewelke de ingedeelde inrichtingen zullen worden onderworpen:

(i)    specifieke evaluaties: te organiseren bij nieuwe Beste Beschikbare Technieken (“BBT’s);
(ii)    de integrale periodieke evaluatie: voor inrichtingen met GPBV-installaties die onder de toepassing van de Europese Richtlijn Industriële Emissies (IED-Richtlijn – 2010/75/EU) vallen;
(iii)    inspraakmogelijkheid van het betrokken publiek op het einde van elke exploitatieperiode van 20 jaar, waarbij het betrokken publiek of in het dossier betrokken administratieve instantie de kans krijgt om opmerkingen te formuleren over de verdere exploitatie van de ingedeelde inrichting of haar activiteit. In dit geval zal een procedure voor de vergunningverlenende overheid worden gestart dat kan leiden tot wijziging van milieuvoorwaarden, beperking van het voorwerp of de duur van de exploitatie, m.a.w. de omgevingsvergunning kan worden bijgesteld tijdens haar levensduur.

1.5 Vooroverleg,  administratieve lus en kwalitatieve vergunningsverlening

Het decreet maakt een facultatief vooroverleg over het voorgenomen project tussen de initiatiefnemer en de betreffende overheid mogelijk voor de aanvang van de formele vergunningsprocedure. Dit is vooral belangrijk voor de haalbaarheid van het project. De initiatiefnemer zal zelf de voorwaarden van de vergunning kunnen bijsturen in functie van de vigerende regelgeving.

Er wordt tevens een administratieve lus ingevoerd. Het wordt de vergunningsaanvrager toegestaan om mits akkoord van de bevoegde vergunningsoverheid na het openbaar onderzoek of tijdens een administratieve beroepsprocedure nog wijzigingen aan te brengen aan de vergunningsaanvraag. Indien een nieuw openbaar onderzoek plaatsvindt, wordt de beslissingstermijn automatisch verlengd. De administratieve lus vermijdt op die manier dat er een nieuwe aanvraag moet worden ingediend.

Daarenboven zullen omgevingsvergunningscommissies worden ingesteld om advisering van complexe en omvangrijke projecten via gewestelijke en provinciale weg te laten verlopen. Deze werkwijze zal bijdragen tot een kwalitatieve vergunningsverlening. De uitvoering hiervan dient nog te worden bepaald bij besluit van de Vlaamse Regering.

2.    Besluit

Een snelle en succesvolle verkrijging van een bouw-en milieuvergunning vormt sinds jaren een heikel punt voor zowel Vlaamse als voor buitenlandse ondernemingen. De procedures die de vergunningsaanvrager dient te doorlopen bij verscheidene overheidsinstanties zijn gecompliceerd en genereren al te vaak tegenstrijdige beslissingen. Bovendien kan de vergunningsaanvrager in het bestaand systeem van vandaag een milieuvergunning verkrijgen voor een periode van maximaal 20 jaar, terwijl soortgelijke vergunningen in onze buurlanden voor onbepaalde duur worden afgeleverd. De unieke omgevingsvergunning biedt in dit opzicht een verademing voor vele ondernemingen en de daaraan verbonden investeringen. Door het invoeren van één procedure, één advies en één beslissing voor het verkrijgen van een bouw- en milieuvergunning, zal men meer transparantie en eenvoud creëren voor de betrokken partijen en zal dit vooral rechtszekerheid bieden aan de vergunningsaanvrager.

Niettegenstaande, zorgt het nieuwe systeem van de omgevingsvergunning voor een belangrijke verschuiving in de omvang en de aard van de taken van betrokken overheidsinstanties op verschillende niveaus. De bestuurlijke organisatie en capaciteit vormen daardoor een cruciale factor voor het succes van de hele operatie.

Bovendien heeft de Vlaamse Regering beslist om het schorsings-en vernietigingscontentieux toe te wijzen aan de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Ook het milieucontentieux wordt van de Raad van State overgeheveld naar de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Dit impliceert dat de bevoegdheid van de Raad voor Vergunningsbetwistingen aanzienlijk zal worden uitgebreid. Deze uitbreiding van bevoegdheden dreigt in de toekomst voor bijkomende problemen te zorgen gelet op het feit dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen vandaag reeds met een grote achterstand kampt en niet (meer) in staat is om binnen een “redelijke termijn” de hangende beroepen af te handelen. Dit vormt vooral een probleem voor de beroepen ingediend voor 1 september 2011, sommige ervan zijn sinds 3 jaar in behandeling! Er werden intussen organisatorische maatregelen genomen door de regering om de achterstand van de Raad weg te werken, maar dit blijkt echter niet voldoende. Belangrijke organisaties en adviesraden pleiten dan ook voor de samenvoeging van het Milieuhandhavingscollege met de Raad voor Vergunningsbetwistingen tot één Vlaams rechtscollege teneinde efficiënte behandeling van de beroepen in de hand te werken. Zonder reële uitvoeringsbesluiten, blijft het moeilijk om de concrete impact ervan in te schatten. Alles zal dus afhangen van de uitvoeringsbesluiten van de Vlaamse Regering. Het decreet zou normaliter in 2014 in werking moeten treden, maar er wordt nu reeds gespeculeerd dat het decreet pas medio 2015 zijn intrede zal maken. Ondanks de "snellere" omgevingsvergunning tijdens de administratieve fase, kan een schorsings- en/of vernietigingsberoep een struikelblok vormen voor de definitieve verkrijging van de vergunning. Hoe de Raad voor Vergunningsbetwistingen dit zal aanpakken blijft een vraagteken.

Nu het ontwerpdecreet reeds twee maal werd goedgekeurd door de Vlaamse Regering, hangt de efficiënte implementatie van het decreet af van de uitvoeringsbesluiten van de Vlaamse Regering waardoor het omgevingsdecreet definitief zal worden omgezet in realiteit.

16 december 2013

Leila Mstoian - leila.mstoian@peeters-law.be
Alain De Jonge - alain.de.jonge@peeters-law.be